Le cadre du Canada est établi. À présent, la partie la plus ardue commence : le faire fonctionner efficacement.
En janvier 2026, nous avons présenté comment l’approvisionnement constituait le levier le plus puissant dont dispose le Canada pour transformer son secteur de la défense. Pour en réaliser tout son potentiel, il faut redéfinir la relation entre le gouvernement et l’industrie. Six mois plus tard, le gouvernement a mis en place l’architecture nécessaire pour y parvenir.
Le cadre canadien de partenariat stratégique met en œuvre un nouveau modèle ambitieux : le gouvernement s’engage à définir les priorités opérationnelles et à fournir le financement; l’industrie s’engage à développer les capacités, à investir et à assurer la livraison; et les deux parties s’engagent à atteindre des résultats mesurables sur des cycles de cinq ans. L’Agence de l’investissement pour la défense (AID) coordonne les partenariats. Le modèle est déjà utilisé. En décembre 2025, MDA Space et Telesat ont été sélectionnés à titre de partenaires stratégiques pour le Projet de communications par satellite améliorées – Polaire (PCSA-P). Le partenariat permettra la mise en place de capacités de communications militaires par satellite (MILSATCOM) sécurisées, essentielles aux opérations de souveraineté des Forces armées canadiennes (FAC) dans l’Arctique. Plus récemment, le gouvernement a sélectionné General Dynamics Land Systems – Canada comme partenaire stratégique et a conclu avec l’entreprise un contrat pour l’achat de 190 véhicules blindés de soutien au combat pour les FAC. Le cadre de partenariat stratégique doit maintenant passer le test de la réalité : les exigences en matière de capacités de défense, les échéanciers opérationnels et les impératifs de reddition de compte.
Voici le problème : l’AID dispose de pouvoirs sans précédent pour agir rapidement, mais aucun modèle de reddition de comptes n’a encore été mis en place. Sans une gouvernance claire, ces partenariats pourraient être mis à mal publiquement. Une surveillance accrue du Parlement s’ensuivrait. La confiance de l’industrie s’éroderait. Le Canada perdrait les partenaires stratégiques dont il a besoin. Si l’architecture est mise en place correctement dès le début, les deux parties peuvent en sortir gagnantes.
La réussite de ce modèle reposera principalement sur trois fondements structurels : convertir les échanges entre le gouvernement et l’industrie en résultats tangibles, renforcer la confiance au moyen de mécanismes de reddition de comptes et établir en amont des engagements clairement mesurables.
Combler le fossé entre deux réalités
Les partenariats stratégiques instaurent une relation de collaboration qui dépasse le cadre des contrats individuels. Au sein de chaque partenariat, les approvisionnements dirigés continueront de donner lieu à des contrats exécutoires assortis de modalités juridiquement contraignantes. Toutefois, la relation stratégique qui détermine quels approvisionnements sont dirigés et la façon dont le partenariat évolue repose sur un protocole d’accord non contraignant.
Il n’existe pas de spécifications définitives ni de mécanisme contractuel pour résoudre les divergences stratégiques. Tout repose sur le dialogue : le gouvernement expose les besoins opérationnels et les priorités des FAC et, de son côté, l’industrie présente les capacités et les solutions qu’elle peut offrir.
C’est là que réside le défi. Le gouvernement et l’industrie exercent leurs activités dans des environnements fondamentalement différents. Le gouvernement priorise la gestion responsable des fonds publics, la reddition de comptes et la flexibilité stratégique. L’industrie privilégie le rendement du capital, la rapidité de mise en marché et la prévisibilité des investissements. Ces environnements opérationnels différents influencent la façon dont chaque partie communique et la manière dont elle interprète les messages de l’autre. Cette réalité est particulièrement importante pour deux catégories d’entreprises visées par le cadre : les fabricants disposant de solides capacités industrielles mais ne possédant aucun historique dans le secteur de la défense, et les sociétés internationales qui créent de nouvelles entités canadiennes afin de satisfaire à la définition d’« entreprise canadienne » prévue par le cadre.
Le gouvernement et l’industrie ont tous deux avantage à s’appuyer sur des intermédiaires capables de faire le pont entre leurs réalités respectives et les exigences du cadre stratégique, tout en communiquant clairement leurs limites opérationnelles. Un conseiller de confiance, fort d’une expérience approfondie dans les deux milieux, peut faciliter une compréhension commune des attentes et des capacités réelles de chacune des parties. Cette approche permet de maintenir les discussions centrées sur les capacités à développer et à livrer, tout en éliminant les malentendus qui sont source de friction.
Ainsi, le dialogue entre l’industrie et le gouvernement demeure axé sur l’atteinte des objectifs de capacité plutôt que de se transformer par défaut en différends sur les coûts. Le gouvernement gagne en confiance parce qu’il comprend les exigences et les capacités de l’industrie. L’industrie peut investir à long terme en toute confiance, puisque les attentes sont clairement établies dès le départ. Le partenariat en ressort plus efficace, car les deux parties partagent une compréhension commune dès le début de la relation.
Assurance prospective : un cadre de vérification adapté aux partenariats
Les partenariats stratégiques donnent accès à des outils gouvernementaux particulièrement puissants. La Loi sur la production de défense, en sa version modifiée, donnerait au secrétaire d’État de l’AID le pouvoir de contourner le processus d’approvisionnement concurrentiel lorsque cela est jugé nécessaire pour soutenir les intérêts de la défense ou la sécurité nationale.
Ce changement important soulève toutefois une question fondamentale : en l’absence de concurrence, comment le gouvernement peut-il vérifier qu’il obtient le meilleur rapport qualité-prix? De même, comment évaluer si les partenariats produisent effectivement les retombées attendues, notamment en matière d’investissement au Canada, de développement de la main-d’œuvre et de renforcement des chaînes d’approvisionnement, qui ont justifié le recours à cette approche? Il s’agit là des enjeux de reddition de comptes qui détermineront le succès du modèle.
Rien n’est vraiment nouveau. Les principes relatifs aux coûts contractuels et la politique sur les profits du Canada ont fait l’objet d’un examen¹, et le gouvernement a pris des mesures pour améliorer la cohérence et réduire les frictions dans l’application de la tarification fondée sur les coûts. Mais ces réformes ont été conçues pour les contrats traditionnels. Les partenariats stratégiques, dans lesquels les processus concurrentiels sont contournés et où l’imputabilité repose sur la performance du partenariat plutôt que sur le prix obtenu pour chaque contrat, créent des exigences auxquelles le cadre actuel n’a jamais été conçu pour répondre.
Depuis plusieurs décennies, le Programme de certification des coûts et des profits (PCCP) de SPAC exerce une fonction de vérification des coûts et des marges bénéficiaires dans le cadre de contrats précis. Cependant, les examens sont réalisés de façon ponctuelle, ne couvrent qu’une partie du portefeuille et visent principalement à valider l’exactitude des prix contractuels. Le mandat de l’AID est suffisamment vaste pour englober le suivi du rendement au niveau des protocoles d’accord, mais l’organisation ne dispose pas encore des ressources humaines ni des capacités nécessaires pour assurer cette fonction. Le cycle d’examen quinquennal exige une surveillance continue qu’aucune fonction gouvernementale existante n’assure actuellement.
Le modèle traditionnel du PCCP, fondé sur des audits rétrospectifs des contrats, accentue encore davantage ce problème. Les contestations rétrospectives des coûts, les exigences de justification détaillée poste par poste et les processus souvent litigieux de recouvrement des montants créent des frictions. Le modèle actuel d’établissement des prix repose sur une logique antagoniste : les entrepreneurs certifient leurs coûts, tandis que le gouvernement conserve des droits d’audit et de recouvrement. Le résultat est une tarification défensive, des litiges et des marges qui ne permettent pas de soutenir les investissements dans le développement de la propriété intellectuelle canadienne, des chaînes d’approvisionnement et de la main-d’œuvre que le cadre exige.
L’assurance prospective des prix offre une avenue différente. L’analyse des montants que le MDN/FAC ont historiquement payés pour des éléments comparables par rapport aux coûts commerciaux actuels permet d’établir un modèle de tarification propre au contexte de l’approvisionnement en défense au Canada. Ce modèle, qui intègre un niveau de rentabilité approprié aux exigences des partenariats stratégiques, devient le point de référence pour les activités futures d’assurance et de vérification des prix. Des seuils convenus à l’avance déclenchent un examen plus approfondi uniquement lorsqu’un prix proposé s’écarte de façon significative du modèle de référence. Appliqué de manière prospective, ce modèle permet au gouvernement d’obtenir rapidement une assurance fondée sur des données probantes quant à l’optimisation des fonds publics au moment de prendre un engagement, plutôt qu’après coup.
L’assurance prospective des prix s’ajoute à la vérification du rendement au niveau des protocoles d’accord, laquelle permet de suivre si les engagements plus larges du partenariat (investissements, développement des capacités, main-d’œuvre, chaîne d’approvisionnement et performance à l’exportation) respectent les normes convenues. Ce modèle permet de combler les lacunes créées par le modèle de partenariats stratégiques.
Nous y voyons également une occasion de dégager des capacités au sein du système actuel. L’élimination de la vérification rétrospective pour les contrats concurrentiels et les contrats à prix ferme, dont la tarification résulte déjà de mécanismes de marché, offrirait au gouvernement l’occasion de redéployer des capacités de surveillance limitées vers l’approvisionnement, où la question du rapport qualité-prix demeure réellement ouverte. La combinaison de cette approche avec des mécanismes fondés sur la performance, qui encouragent le respect des échéanciers et des budgets, permet de réduire les besoins de surveillance tout en créant des incitatifs cohérents. Cette approche intégrée aligne le cadre d’assurance sur la nature collaborative du cadre.
Une tierce partie qualifiée contribue à éliminer les frictions directes au sein du partenariat stratégique. Elle peut notamment valider la cohérence des prix par rapport aux normes établies, vérifier l’atteinte des objectifs d’investissement, confirmer la présence réelle de contenu canadien au moyen de données documentées sur la chaîne d’approvisionnement et s’assurer que les engagements relatifs à l’emploi se traduisent concrètement par une croissance des effectifs. Le projet de loi habilitant actuellement à l’étude devant le Parlement prévoit déjà cette fonction : la Loi sur l’Agence de l’investissement pour la défense autoriserait la nomination de conseillers en matière de production, d’approvisionnement et d’investissement pour soutenir les objectifs de défense et de sécurité nationale. Ce mécanisme de vérification offrirait au secrétaire d’État de l’AID une base probante solide pour confirmer que le partenariat produit effectivement les résultats attendus au bénéfice des FAC et des Canadiens. Il permet également à l’industrie d’évoluer dans un contexte de plus grande certitude, sachant que sa performance sera évaluée selon des critères convenus dès le départ.
Transformer les engagements en résultats mesurables
Le protocole d’accord est l’élément central d’un partenariat stratégique. Le cadre énonce des attentes générales, mais ne propose aucun modèle. Chaque protocole d’accord doit définir des indicateurs clés de performance (ICP), établir la fréquence des rapports et les mécanismes d’escalade, préciser les normes de preuve requises pour démontrer la réalisation des investissements ou le développement de la propriété intellectuelle, et prévoir la flexibilité nécessaire lorsque les besoins des FAC évoluent en cours de cycle.
Le processus d’examen quinquennal constitue le principal mécanisme d’application du cadre. Sa crédibilité repose entièrement sur ce qui est consigné dans le protocole d’accord au départ. Des engagements vagues, comme investir de manière « significative » en recherche et développement et contribuer « substantiellement » aux chaînes d’approvisionnement, donnent lieu à des examens vagues. Des engagements précis et mesurables, assortis de normes de preuve convenues, permettent de réaliser des examens qui appuient des décisions claires quant à la poursuite, au développement ou à la résiliation de la relation. Or, passer d’objectifs vagues à des résultats véritablement mesurables demande bien davantage que de bonnes intentions.
L’AID dispose de ressources limitées et se trouve dans une position complexe : elle est à la fois chargée de promouvoir les partenariats et d’assurer la reddition de comptes. L’intervention d’une tierce partie qualifiée peut régler le problème. Elle aide les deux parties à traduire leurs ambitions en engagements mesurables, puis à vérifier que ces engagements sont respectés. Cette approche élimine une part importante de la dynamique conflictuelle et procure au gouvernement l’assurance objective dont il a besoin.
Les premiers protocoles d’accord établiront le précédent pour tous les partenariats qui suivront. Mettre en place dès maintenant une architecture adéquate aidera l’AID à exécuter efficacement son mandat.
Accélérer l’avantage canadien
Les premiers partenaires stratégiques ont été désignés. D’autres suivront à mesure que l’AID augmentera sa capacité. Les prochains protocoles d’accord s’inspireront des résultats observés dans les premiers partenariats, tant les pratiques efficaces que les éléments à corriger.
Les partenariats qui ne parviennent pas à générer de valeur minent la confiance du public. Et lorsque cette confiance s’érode, l’élan qui soutient les investissements du Canada en matière de défense risque de s’essouffler.
À l’inverse, la confiance du public peut se renforcer si les partenariats permettent de livrer de nouvelles capacités aux FAC dans les délais et les budgets prévus, si les partenaires stratégiques contribuent à la croissance de l’économie canadienne et si le gouvernement démontre qu’il gère les fonds consacrés à la défense de manière plus efficace. Notre base industrielle en sort renforcée. La collaboration entre les secteurs public et privé contribue à accélérer l’avantage concurrentiel du Canada.
La vision est définie. L’architecture est en place. Il faut maintenant l’expertise et l’objectivité nécessaires pour les faire fonctionner efficacement.
Comment PwC Canada peut aider
Notre expertise approfondie en matière de défense, d’administration publique et du secteur de l’industrie nous permet d’accompagner le gouvernement dans la gestion des enjeux complexes liés aux partenariats stratégiques. Notre expertise couvre notamment les domaines suivants :
- Alignement stratégique : Nous facilitons les échanges entre le gouvernement et l’industrie en favorisant une compréhension commune de leurs réalités respectives et en limitant les frictions. Nous transformons les besoins opérationnels en exigences concrètes pour l’industrie et faisons valoir les contraintes industrielles pertinentes afin d’appuyer une prise de décision éclairée en matière d’approvisionnement.
- Vérification des aspects financiers et de la performance : Mise en œuvre d’un mécanisme d’assurance prospective des prix et d’un suivi continu de la performance au niveau des protocoles d’accord, afin de fournir une base probante solide pour le processus d’examen quinquennal.
- Conception de la gouvernance : Élaboration de l’architecture des protocoles d’accord, des ICP et des méthodes d’examen avant le début du partenariat, afin que la reddition de comptes soit intégrée dès le premier jour plutôt qu’improvisée au terme de la cinquième année.
1. Services publics et Approvisionnement Canada, « Résumé de l’examen des principes relatifs aux coûts contractuels et de la politique sur la marge bénéficiaire du gouvernement du Canada », https://www.canada.ca/fr/services-publics-approvisionnement/services/achats/maritime-defense/strategie-approvisionnement/resume-examen-principes-couts.html.
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