Point de vue fiscal : Contrôle du transbordement par les États-Unis ─ principales considérations pour les entreprises canadiennes

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Numéro 2026-34F

En bref

Que s’est-il passé?

Le 13 août 2026, l’Office of Trade and Manufacturing Policy (OTMP) de la Maison-Blanche a publié The Great Transshipment Scam, un rapport qui se penche sur le transbordement illicite via plus de 40 juridictions dans le but de contourner les droits de douane imposés par les États-Unis. Le rapport considère le Canada comme un pays de tête diversifié à grande échelle (diversified scale leader) de niveau 1, c’est‑à-dire que les échanges commerciaux entre le Canada et les États‑Unis s’inscrivent dans une catégorie de risque absolument prioritaire, selon le rapport.

Le rapport de l’OTMP décrit en outre des mesures associées au décret présidentiel 14411¹, dont un resserrement des obligations de rendre compte des importateurs; des exigences relatives au cautionnement, aux actifs nationaux, aux renseignements sur la propriété et l’affiliation et à la transparence des échanges; et des pénalités. Qui plus est, il présente un « détective frontalier » (Border Detective), une initiative assistée par intelligence artificielle (IA) conçue pour aider le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis (CBP) à déceler les provenances, capacités de production et transits irréguliers.

Pourquoi est-ce pertinent?

Il est possible que la CBP soumette les sociétés canadiennes qui exportent aux États‑Unis, qui agissent à titre d’importateurs officiels américains ou qui approvisionnent des clients américains à un examen plus approfondi au regard du pays d’origine, du transit, de l’activité de production et des intrants d’origine chinoise. Ce n’est pas dans l’inclusion du Canada dans le rapport qui pose le risque principal, mais plutôt la capacité de la société à étayer l’origine et le traitement tarifaire qu’elle a déclarés avec les faits relatifs à la fabrication et les documents ponctuels sous‑jacents. Les arrangements légitimes de délocalisation dans un pays proche, de fabrication en sous‑traitance, de distribution et de transformation pourraient s’attirer des questions lorsque ces preuves sont incomplètes ou irrégulières.

Le rapport établit une distinction entre la fabrication véritable et la transformation substantielle qui résulte d’un commerce intermédiaire, d’un réétiquetage, d’un reconditionnement, d’une nouvelle facturation et d’une transformation mineure. Les entreprises canadiennes devraient donc s’attendre à ce que les déclarations de l’origine soient comparées aux preuves opérationnelles, dont les documents des fournisseurs, les nomenclatures, les étapes de fabrication, les historiques d’expédition et la documentation commerciale.

Les entreprises les plus susceptibles d’être visées incluent les exportateurs canadiens qui utilisent des composants importés, les groupes canadiens qui font office d’importateurs officiels américains, les sociétés qui acheminent des marchandises via plusieurs juridictions et les multinationales qui changent leurs chaînes d’approvisionnement ou leurs prix intersociétés en réaction aux droits de douane.

Mesures à envisager

Les entreprises qui exportent des marchandises du Canada aux États-Unis devraient passer en revue leurs chaînes d’approvisionnement à la recherche d’intrants d’origine chinoise, vérifier et documenter les déclarations de l’origine et réévaluer l’importateur officiel, la caution de dédouanement, la valeur en douane et les arrangements en matière de prix de transfert. Elles devraient aussi mettre en place un protocole interfonctionnel pour répondre aux questions de la CBP.

En détail

Contexte : Le cadre de contrôle du transbordement par les États‑Unis

On parle de transbordement lorsque des marchandises originaires d’un pays transitent par un pays intermédiaire avant de pénétrer dans leur marché de destination. Si le transbordement n’est pas illégal en soi, il cause un problème d’observation lorsqu’on l’utilise pour faire une déclaration mensongère quant au pays d’origine des marchandises et se soustraire aux taxes, droits de douane ou interdictions de commerce applicables.

Le rapport de l’OTMP qualifie le transbordement illégal de menace pour la sécurité économique des États‑Unis et signale une escalade considérable de l’approche du gouvernement américain à l’égard du contrôle du transbordement. Le rapport s’inscrit dans la démarche générale d’imposition de droits de douane du gouvernement américain, avec les droits de douane d’urgence imposés en vertu de l’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) des États-Unis et les droits de douane imposés en vertu de l’article 338 de la Tariff Act of 1930 des États‑Unis, et cible les pratiques d’approvisionnement susceptibles de faciliter l’évitement tarifaire.

Méthodes de transbordement illégal

Le rapport dénombre quatre méthodes primaires utilisées pour transborder illégalement des marchandises jusqu’aux États‑Unis :

• Réétiquetage et reconditionnement – Les marchandises fabriquées dans un pays hautement tarifé (habituellement la Chine) sont expédiées dans un pays intermédiaire où les étiquettes « fabriqué en/à/au » sont enlevées et remplacées par des étiquettes qui indiquent le pays de transit comme pays d’origine, sans qu’une fabrication ou une transformation substantielle ait eu lieu.
• Nouvelle facturation – Les documents commerciaux sont modifiés pour que le pays intermédiaire y apparaisse comme pays d’origine. De nouvelles factures sont produites par des entités dans le pays de transit, ce qui occulte la chaîne d’approvisionnement réelle.
• Transformation mineure – Les marchandises subissent dans le pays de transit une transformation minimale (comme un assemblage simple, un mélange ou un conditionnement) qui n’atteint pas le seuil de transformation substantielle requis pour se voir conférer un nouveau pays d’origine en vertu de la loi douanière des États‑Unis.
• Fausses déclarations de l’origine – Les importateurs produisent des déclarations en douane qui indiquent faussement que les marchandises sont originaires du pays de transit ou d’un pays qui a droit à un traitement tarifaire préférentiel, sans que ces marchandises aient été présentes physiquement dans cette juridiction à quelque moment que ce soit.

Chaque méthode présente un risque distinct de non-observation pour les entreprises qui se procurent, fabriquent ou distribuent des marchandises par l’intermédiaire de chaînes d’approvisionnement qui comprennent plusieurs pays. Le rapport prévient également que des sociétés courent des risques même lorsque le transbordement n’était pas intentionnel, si on considère que leurs chaînes d’approvisionnement utilisaient des pratiques qui occultent l’origine véritable.

Niveaux de pays à risque

Le rapport hiérarchise 38 juridictions sur trois niveaux en fonction de leur rôle estimé dans la facilitation du transbordement de marchandises d’origine chinoise :

Cette hiérarchisation a des implications opérationnelles directes. Les pays de niveau 1, dont le Canada, devraient être visés le plus intensément et notamment faire l’objet d’obligations documentaires accrues, d’examens plus fréquents de la CBP et d’une attente plus élevée quant à la capacité des importateurs d’étayer les déclarations de l’origine.

Nouveaux outils d’application et de sanction

Le décret présidentiel 14411 instaure plusieurs mécanismes d’application de la loi conçus pour détecter et décourager le transbordement illégal :

• Resserrement des exigences à l’égard de l’importateur officiel – Un contrôle accru des importateurs officiels, qui inclut des obligations additionnelles à l’égard des déterminations et des antécédents d’observation, pourrait précéder l’autorisation d’importer.
• Obligations accrues à l’égard des cautionnements et des actifs nationaux – Les importateurs pourraient être tenus de verser des cautionnements plus généreux et de prouver que leurs actifs nationaux sont suffisants pour couvrir de potentiels droits de douane, en particulier pour les marchandises en provenance de juridictions identifiées.
• Déclarations additionnelles quant à la propriété et à l’affiliation commerciale – Les importateurs seront tenus de divulguer les structures de propriété effective et les affiliations commerciales, en particulier lorsque ces sociétés affiliées sont liées à des entités situées dans des pays hautement tarifés.
• Obligation d’être en règle – Les importateurs doivent maintenir des dossiers d’observation et montrer qu’ils sont en règle auprès de la CBP pour continuer d’importer de juridictions à risque.
• Pénalités plus sévères – Les pénalités administratives ou criminelles pour les importateurs qui se sont livrés à du transbordement illégal ou qui l’ont facilité sont haussées.
• Transparence douanière accrue – Le partage d’information entre la CBP et les partenaires commerciaux de même que la divulgation publique des mesures de coercition sont améliorés.

Le rapport introduit par ailleurs un « détective douanier » assisté par IA qui combine les données d’expédition, les historiques de transit, les catégories de produits, les relations de propriété, les indicateurs de capacité et la détection des irrégularités pour déceler les transbordements potentiels. Il s’agit d’une augmentation considérable des pouvoirs d’application de la loi de la CBP qui permet la reconnaissance des formes dans de gros volumes d’opérations d’importation.

Considérations relatives aux droits de douane et aux règles d’origine

L’intensification du contrôle du transbordement recoupe directement les règles d’origine en vertu de l’Accord Canada‑États-Unis‑Mexique (ACEUM) et d’autres ententes commerciales préférentielles. Quelques considérations clés :

• Transformation substantielle – En vertu de la loi douanière des États-Unis, les marchandises doivent subir une « transformation substantielle » dans un pays pour être considérées comme originaires de ce pays. Le nouveau cadre d’application intensifiera l’effort qu’on mettra à déterminer si ces activités dans les pays intermédiaires peuvent réellement être qualifiées de transformations ou si elles constituent des cas de « transformations mineures », que le rapport considère comme une méthode de transbordement.
• Teneur en valeur régionale (TVR) – Les règles d’origine propres à certains produits établies par l’ACEUM exigent que les marchandises aient une teneur en valeur régionale minimale pour avoir droit à un traitement préférentiel. Le rapport sur le transbordement indique que la CBP vérifiera plus fermement les TVR déclarées, en particulier celles des produits qui comportent certains composants provenus de la Chine.
• Exigences en matière d’affectation tarifaire – Lorsque les règles de l’ACEUM exigent un changement de catégorie tarifaire, la CBP déterminera si le traitement subi au Canada ou au Mexique donne véritablement lieu à une réaffectation tarifaire ou si les marchandises sont simplement des versions réétiquetées ou minimalement transformées d’importations chinoises.
• Certificat d’intégrité de l’origine – Le cadre d’application amélioré accorde une importance accrue à l’exactitude et à l’intégralité des certificats d’origine. Les entreprises devraient passer en revue leurs processus de certification de l’origine pour s’assurer de résister à une vérification plus poussée.

Le traitement préférentiel conféré par l’ACEUM n’élimine pas à lui seul le risque lié au transbordement. Le gouvernement américain a indiqué qu’il pourrait ne pas se limiter aux cadres des accords commerciaux lorsqu’il soupçonne un évitement tarifaire, y compris en ce qui concerne les droits de douane imposés en vertu de l’article 338 qui s’appliquent sans égard à leur inclusion dans l’ACEUM.

Implications pour les entreprises canadiennes

Le classement du Canada dans la catégorie de niveau 1 – pays de tête diversifiés à grande échelle – a des implications précises et immédiates pour les entreprises canadiennes :

• Intensification de la surveillance à la frontière – Les exportations du Canada vers les États-Unis feront l’objet d’obligations de vérification et de documentation accrues. Les entreprises devraient s’attendre à des délais de traitement plus longs et à des demandes de renseignements plus fréquentes de la part de la CBP au sujet de l’origine et de l’acheminement des marchandises.
• Documentation des chaînes d’approvisionnement – Les exportateurs canadiens devront maintenir une documentation exhaustive qui démontre l’origine canadienne de leurs marchandises, y compris des dossiers détaillés sur la fabrication, des documents sur l’approvisionnement en intrants et des preuves d’une transformation substantielle dans la juridiction de provenance des composants.
• Intégration avec les droits de douane existants – Les mesures de contrôle du transbordement sont appliquées de pair avec les droits de douane imposés en vertu de l’article 338 et des mesures de l’IEEPA. Les entreprises canadiennes qui sont déjà assujetties à ces droits de douane courent un risque additionnel au regard de l’observation si la CBP met en question l’origine de leurs marchandises.
• Exposition indirecte – Même les entreprises qui n’exportent pas directement aux États-Unis pourraient être touchées si elles font partie de chaînes d’approvisionnement qui transitent par le Canada en route vers le marché américain ou si elles s’approvisionnent en intrants de pays nommés dans le rapport.

Les entreprises canadiennes devraient passer en revue leurs chaînes d’approvisionnement afin de déterminer leurs points de contact avec des juridictions identifiées et confirmer qu’elles peuvent étayer les déclarations de l’origine à la satisfaction de l’examen plus poussé associé à la désignation de niveau 1 du Canada.

Prix de transfert et valeur en douane

Le cadre de contrôle du transbordement crée potentiellement des considérations liées aux prix de transfert et à la valeur en douane pour les entreprises multinationales, comme suit :

• Lorsque des entreprises réorganisent leurs chaînes d’approvisionnement pour réduire le risque de transbordement, elles devraient accorder une attention particulière aux implications pour les prix de transfert. Le prix de transfert de pleine concurrence à partir duquel des droits de douane sont calculés devrait être aligné sur la valeur de l’opération déclarée à la CBP.
• Les exigences de cautionnement accrues et l’assujettissement potentiel aux droits de douane pourraient influer sur les valeurs en douane. Les entreprises devraient confirmer que les valeurs déclarées reflètent adéquatement tous les éléments passibles de droits, y compris les assistances, les redevances et les produits d’une revente subséquente.
• Lorsque des changements à la chaîne d’approvisionnement modifient la répartition des fonctions, des actifs et des risques entre des entités liées, les entreprises devraient déterminer si les prix intersociétés tiennent encore compte de la réalité commerciale.
• La présence d’écarts entre les valeurs déclarées aux fins de l’évaluation en douane et celles déclarées aux fins de l’établissement des prix de transfert pourrait attirer l’attention de la CBP et des autorités fiscales encore davantage.

Prochaines étapes pour les entreprises canadiennes

Les entreprises canadiennes qui exportent vers les États-Unis devraient :

• dresser une carte des axes d’approvisionnement Canada‑États-Unis et déterminer les produits qui contiennent des intrants originaires de la Chine ou qui ont des points de contact dans des juridictions répertoriées dans le rapport;
• confirmer leur situation au regard du pays d’origine, y compris relativement à la transformation substantielle et à toute règle d’origine propre à certains produits qui est applicable en vertu de l’ACEUM;
• renforcer le dossier de vérification des déclarations de l’origine, notamment avec des nomenclatures, des dossiers de production, des déclarations de fournisseurs, des certificats d’origine, des factures et des documents de transport;
• examiner les arrangements des importateurs officiels américains, les cautions en douane, l’information sur la propriété et les antécédents d’observation à la lumière des mesures décrites dans le décret présidentiel 14411;
• préparer un protocole de réponse aux questions, demandes d’examens et demandes de renseignements de la CBP qui indique clairement les responsabilités au regard de la douane, du système juridique, du régime fiscal, de l’approvisionnement et des activités;
• réévaluer la valeur en douane et les prix de transfert lorsque des changements à la chaîne d’approvisionnement modifient la valeur d’opérations, des fonctions, des actifs ou des risques.

À retenir

Le rapport de l’OTMP considère que le Canada présente un risque de transbordement des plus élevé et classe le pays en conséquence. Pour les entreprises canadiennes qui exercent des activités aux États-Unis, la tâche réelle consiste à s’assurer que l’origine, la valeur et l’acheminement déclarés peuvent être étayés systématiquement par la documentation et les faits commerciaux sous-jacents.

Les sociétés devraient se préoccuper avant tout des intrants d’origine chinoise, de la transformation dans des pays tiers, des opérations entre parties liées ou des transits complexes; et s’assurer que leurs dossiers résisteraient à un examen de la CBP. Elles devraient aussi surveiller la mise en œuvre du décret présidentiel 14411, parce que le rapport indique que plusieurs dispositions d’application sont encore en cours d’élaboration.

Un examen coordonné des considérations douanières, fiscales, juridiques, logistiques et opérationnelles pourrait aider à réduire les perturbations à la frontière, l’imposition de droits de douane inattendus et les divergences dans les politiques relatives aux douanes et aux prix de transfert.