Adójogi és költségvetési jogállamiság újratöltve: újra vitathatók lesznek az adójogi és költségvetési jogszabályok az Alkotmánybíróság előtt

Társadalmi egyeztetés céljából a mai napon felkerült a Kormány.hu-ra az Alaptörvény 17. módosításának tervezete. A tervezett módosítással – számos egyéb előirányzott közjogi változás mellett – az Országgyűlés felszámolná az Alkotmánybíróság költségvetési és adótörvények feletti hatáskörének eddigi alkotmányos korlátozását, helyreállítva a testület korábbi teljes körű normakontroll-hatáskörét. Az indokolás szerint ez visszatérést jelent a hagyományos jogállami és alkotmányvédelmi működéshez, hiszen a jövőben minden jogszabály egyenlő mércével lesz alkotmányosan ellenőrizhető, „kívülálló” tiltott területek nélkül.

Rövid háttér

Az Alaptörvény 37. cikk (4) és (5) bekezdése jelenleg különleges kivételt képez a magyar alkotmányos rendszerben. Ezek a szabályok – az államadósság magas szintjére hivatkozva – több mint egy évtizede kizárták vagy szigorúan korlátozták az Alkotmánybíróság felülvizsgálati jogkörét a központi költségvetésre, adókra és járulékokra vonatkozó törvények tekintetében. A javasolt módosítás e korlátozás felszámolására irányul, melyet ha az Országgyűlés elfogad és hatályba lép, a költségvetési típusú törvények sem lesznek immunisak az alkotmányossági kontroll alól – az Alkotmánybíróság bármilyen alkotmányjogi jogsértés esetén megsemmisítheti az ilyen törvényeket is.

Előzmények: válságkezelés és „adósságfék” logika 

A korlátozó szabályt a 2010-es évek elején – a 2008-as gazdasági válságot követő magas államadósság időszakában – építették be a magyar alkotmányos rendszerbe, miután az Alkotmánybíróság költségvetést érintő ügyekben kimondta a vizsgált jogszabályok alkotmányellenességét. 2010 után adósságféknek is nevezett elvet hirdettek meg: a cél az államadósság csökkentése és a fenntartható költségvetési gazdálkodás biztosítása volt egy rendkívüli helyzetben. Ennek jegyében kiemelt alkotmányos prioritássá vált az államadósság mérséklése, és az akkori indokolás szerint ezzel összhangban korlátozták az Alkotmánybíróság hatáskörét a költségvetés és adók kérdésében.

A 37. cikk (4) bekezdése kimondja, hogy amíg az államadósság meghaladja a GDP felét, addig az AB nem vizsgálhatja a költségvetési és adótörvények alkotmányosságát – csak bizonyos alapjogok sérelme esetén léphetett közbe (például az élethez és emberi méltósághoz való jog védelmében), vagy ha az adott törvényt súlyos eljárási hibával fogadták el. A 37. cikk (5) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy ez a kivételes szűkítés visszamenőleg is hatályban marad mindaddig, amíg az adott időszakban hozott törvények fennálló adósságfékes periódusban keletkeztek – azaz egyfajta „beragadt vészfék” helyzetet teremtett, amely akkor is érvényben maradt egyes törvényekre, ha időközben a GDP-arányos adósság csökkent az előírt szint alá.

A korábbi korlátozás hatásai és kritikái

A hatáskörcsökkentés, bár rendkívüli költségvetési megfontolásokból született, hosszú távon komoly alkotmányos aggályokat szült. Jogászok és alkotmányelméleti szakértők rámutattak, hogy az egyes törvények alkotmányossági kontroll alól való kivonása megbontotta a hatalommegosztás egyensúlyát, hiszen a parlament és a kormány bizonyos fontos területeken többé nem kellett tartson az alkotmányos kontrolltól. A jogállamiság egyik lényegi pillére – mely szerint minden jogszabályt végső soron alá kell vetni a magyar Alkotmánybíróság vizsgálatának – meggyengült. A jogalkotó olyan intézkedéseket is hozhatott adó- és költségvetési területen, amelyek – bár érintettek és sérthettek alapvető jogokat vagy elveket – nagy eséllyel nem kerülhettek az AB elé. A kritikák szerint ezzel csökkent az alapjogvédelem szintje a gazdasági tárgyú jogszabályoknál – például olyan alkotmányos elvek, mint a tulajdonjog védelme vagy a jogbiztonság a fiskális törvények kapcsán gyengébb kontroll alatt álltak. Aggályos volt az is, hogy egy eredetileg átmenetinek szánt válságintézkedés állandósult, mivel a magyar államadósság az elmúlt évtizedben sem esett tartósan a kívánt 50%-os határ alá, így a korlátozás mindvégig érvényben maradt. Ez azt a látszatot keltette, hogy az „átmeneti” szabály állandóvá vált, hosszú távon torzítva a hatalommegosztás rendszerét és gyengítve az alkotmányos fékeket. 

Az új javaslat indoklása és üzenete

A 17. alkotmánymódosítási javaslat e „beragadt” szabályok eltörlésével reagál a fent említett problémákra. Az indítvány indokolása nyomatékosan hangsúlyozza, hogy a 37. cikk (4)–(5) bekezdései indokolatlan korlátozást jelentettek az alkotmánybíráskodásban, mivel a központi költségvetés adósságszintjéhez szabták az AB hatáskörét. Az Alkotmánybíróság teljes körű normakontroll-hatáskörének helyreállítása – az azonos alkotmányos mérce újbóli kiterjesztése minden törvényre – jogállami és alkotmányvédelmi követelmény a javaslat szerint. Az indokolásban kiemelik: az azonos mérce alkalmazása szükséges ahhoz, hogy a jogállamiság és az alkotmányvédelem követelményei kiteljesedjenek, és ne legyenek különbségek a vizsgálhatóságban az egyes törvények között.

A szabályozás tehát visszatér a rendszerváltás utáni alkotmányos hagyományhoz, amelyben az AB – a jogállami intézményrendszer központi szereplőjeként – korlátozás nélkül őrködik az Alaptörvény betartása felett. Mindez a gazdasági élet szereplői számára is egy stabilabb és kiegyensúlyozottabb környezet ígéretét hordozza – hiszen a különféle pénzügyi és jövedelmi szabályok is el kell érjék az alkotmányosság mércéjét, ami növeli a jogi garanciákat és mérsékelheti a kiszámíthatatlanságból eredő kockázatokat.

Várható következmények: jogalkotási és gazdasági hatások 

Gyakorlati szempontból a módosítás életbe lépése új helyzetet teremt a törvényhozásban és a gazdasági környezetben egyaránt.

• A jogalkotóknak ezután fokozott körültekintéssel kell minden (így a költségvetési és adójellegű) törvény alkotmányosságát mérlegelni, hiszen nem számíthatnak arra, hogy a pénzügyi tárgyú jogszabályok automatikus „alkotmányosságon kívüli” védettséget élveznek.

• Előtérbe kerülhet az alaposabb előzetes alkotmányossági szűrés – akár a Költségvetési Tanács, akár más intézmények közreműködésével – a költségvetési tervezés és adóalkotás fázisában is, hogy elkerüljék az esetleges utólagos megsemmisítéseket.

• A vállalkozások és beruházók számára a változás kiszámíthatóbb szabályozási környezetet sugall: a mindenkori kormány jövőbeli gazdasági intézkedéseinél is figyelembe kell majd venni a jogállami garanciákat, ez pedig növeli a gazdasági döntések stabilitását és elősegítheti a befektetői bizalmat. 

• Adójogi jogvitákban a gazdasági szereplőket és az állampolgárokat védő és támogató újabb jogvédelmi lehetőségek nyílnak meg.

Összességében a 37. cikk (4)–(5) bekezdésének tervezett eltörlése a jogállamiság normáinak megerősítését szolgálja. Az intézkedés célja, hogy helyreállítsa az alkotmányos intézmények közti egyensúlyt, és egyértelműen jelzi, hogy a pénzügyi és gazdasági törvények sem állhatnak a törvények felett. A teljes körű alkotmányvédelmi funkció visszanyerése mind a jogalkotás minőségére, mind a jogbiztonságra és a gazdasági környezet stabilitására jótékony hatással lehet, erősítve az intézmények iránti közbizalmat és a jogrendszer integritását.