Contestarea reglementărilor fiscale cu argumente comunitare

Contestarea reglementărilor fiscale cu argumente comunitare - aspecte practice privind soluţiile de atac

Ana Puscas - Tax Senior Consultant; Romana Schuster - Tax Assistant Manager

Pentru orice companie a devenit din ce în ce mai importantă identificarea tuturor oportunităţilor de care poate beneficia, nu doar la nivel local, ci şi la nivel comunitar. Un exemplu concret se referă la acele prevederi din legislaţia internă care ar putea constitui o încălcare a principiilor şi prevederilor legislaţiei comunitare. O bună cunoaştere a acestora oferă companiilor atât economii, prin obţinerea de reduceri / scutiri de impozite care în practică încalcă legislaţia Uniunii Europene („UE”), cât şi o îmbunătăţire a fluxului de numerar, dacă s-a identificat existenţa unui tratament defavorabil în ceea priveşte data la care are loc plata impozitului.
Deşi era de aşteptat ca atât companiile cât şi persoanele fizice, dezavantajate de anumite reglementări fiscale sau proceduri administrative româneşti, să apeleze şi la aceste noi instrumente de atac, acest lucru nu s-a întâmplat decât într-un număr foarte mic de cazuri. Plecând de la premisa că nu încrederea în instituţiile europene este problema şi nici absenţa cazurilor de prejudicii, trecem în revistă aspectele practice pe care le implică contestarea reglementarilor fiscale interne cu argumente comunitare.

Consideraţii introductive

Odată cu aderarea României la Uniunea Europeană, legislaţia comunitară produce efecte şi la nivelul României, fie direct (menţionăm aici cu titlul de exemplu regulamentele, direct aplicabile), fie indirect (legislaţie care trebuie specific transpusă în legislaţie, cum ar fi directivele). În cazul în care România nu respectă aceste obligaţii sau în cazul în care legislaţia fiscală cuprinde reglementari care restricţionează libertăţile fundamentale consfinţite de Tratatul Uniunii Europene, companiile afectate pot ataca aceste legi.

Dupa aderare, exista posibilitatea ca argumentele comunitare invocate să determine instanţa naţională să transmită speţa spre interpretare CEJ, ale carei decizii preliminare de indrumare devin obligatorii. De asemenea, este posibilă eliminarea unui tratament defavorabil din legislaţia sau practica administrativă naţională prin semnalarea acestuia către Comisia Europeană.

Deşi anul 2009 este cel de-al treilea an în care dreptul comunitar are aplicabilitate în România, exceptând un număr restrâns de contribuabili afectaţi de cuantumul tot mai punitiv al taxei de prima înmatriculare, redenumită taxa de poluare, plătitorii de taxe şi impozite din România nu apeleaza inca frecvent la argumente şi instituţii europene. Aceasta cu toate ca în peste 90% din cazurile în domeniul impozitelor directe, de exemplu, ajunse la Curte Europeană de Justiţie (CEJ), i s-a dat dreptate contribuabilului.


Pentru a beneficia de oportunităţile mentionate mai sus, o companie românească, ca şi orice altă companie din Europa, de altfel, are la dispoziţie două soluţii, fiecare dintre acestea având avantaje şi dezavantaje specifice. Cele doua soluţii sunt:

1. atacarea în instanţă a unui act administrativ fiscal, ceea ce deschide calea apelului la procedura de recurs preliminar la CEJ, respectiv

2. sesizarea Comisiei Europene, ceea ce deschide calea procedurii de infringement.


Cele doua soluţii pot fi aplicate concomitent, fiindcă nu se exclud reciproc, iar angajarea lor în paralel maximizează rezultatele favorabile ce pot fi obţinute . În cele ce urmează prezentăm aspectele practice pe care le implică apelul la fiecare dintre aceste două soluţii, precum şi motivele pentru care utilizarea lor în paralel ar putea aduce beneficii complete.

1. Actionarea in judecata

În cazul în care o companie este prejudiciată în mod direct de anumite prevederi din legislaţia fiscală din România, iar acestea ar putea reprezenta o încălcare a principiilor tratatului comunitar, pe care România s-a angajat sa le respecte, atacarea unui act administrativ fiscal în instanţă, cu argumente comunitare, şi solicitarea utilizării procedurii de recurs preliminar, de transmitere spre interpretare la nivelul Curţii Europene de Justiţie (“CEJ”) este prima cale de atac ale cărei aspecte practice le discutam.


Dacă în formularea contestaţiei sau plângerii, compania aduce argumente bazate pe principiile legislaţiei ori pe jurisprudenţa comunitară, calea pentru recursul preliminar este deschisă, insa nu si garantata. Iniţierea procedurii de recurs preliminar rămâne la latitudinea instanţei naţionale, numai aceasta putând decide transmiterea spre interpretare la CEJ.


În acest scop, compania va efectua plata acelor taxe pe care le consideră în exces şi va solicita autorităţilor fiscale rambursarea acestora, în baza unei argumentaţii europene. O varianta mai riscanta este urmatoarea: compania poate decide neplata ori plata diminuata corspunzator a taxelor sau impozitelor considerate excesive, urmata de solicitarea unei inspectii fiscale. In ambele situatii este de asteptat ca rezultatul actului administrativ fiscal sa fie unul nefavorabil, dar in cazul neplatii impozitelor majorarile de intarziere stabilite reprezinta o problema aditionala. Actul administrativ fiscal nefavorabil poate fi atacat inclusiv pe cale judecătorească, după epuizarea cailor de atac administrative, rezultatul acestor actiuni depinde de existenta jurisprudenţei CEJ relevante pentru speţa companiei. Instanţa judecătorească poate decide in favoarea contribuabilului, în temeiul acesteia. In absenta jurisprudentei, relevante, compania poate aduce totusi suficiente argumente în faţa instanţei, astfel incat aceasta din urmă sa transmita cazul către CEJ, cerându-i să interpreteze conformitatea prevederilor legale in cauza cu legsialtia comunitara.

Trebuie remarcat faptul că raportul între CEJ şi instanţele naţionale din statele membre UE în ceea ce priveşte aplicarea legislaţiei comunitare este unul de complementaritate, ele împărţindu-şi jurisdicţia şi cooperând pentru a atinge obiectivul comun: aplicarea unitară a legislaţiei UE.

Două aspecte trebuie subliniate legat de acest raport de complementaritate, ambele vizând delimitarea dreptului de decizie al instanţei naţionale în raport cu CEJ:
a) Decizia de a iniţia procedura consultativă este de competenţa instanţei naţionale. Numai în cazul în care o curte naţională a unui stat membru are neclarităţi reale şi substanţiale în ceea ce priveşte modul în care trebuie interpretată o lege internă pentru a asigura o aplicare unitară a legislaţiei UE, ea poate solicita ajutorul CEJ, prin apelul la procedura de recurs preliminar. Articolul 234 al Tratatului UE prevede în mod specific cazurile în care o instanţă naţională are dreptul sau este obligată să ceară o astfel de consultare.

b) Decizia finală privind tratamentul fiscal aplicabil cazului în speţă rămâne de competenţa instanţei naţionale, aceasta urmând să ia în considerare insa, în mod obligatoriu, interpretarea legii comunitare rezultată dintr-o decizie a CEJ.


Astfel, trebuie retinut faptul că CEJ îşi oferă opinia consultativă doar în ceea ce priveşte interpretarea unei prevederi legislative prin prisma principiilor tratatului comunitar, în sensul încadrării acesteia ca fiind compatibilă sau incompatibilă cu legislaţia comunitară, dar nu poate specifica modul în care ea trebuie aplicată în dreptul intern.

Conform propriilor evaluări, CEJ are în general nevoie de aproximativ 18 luni pentru a decide privind interpretarea speţei pentru care i-a fost cerută consultarea, dar în cazul în care se confruntă cu un număr neobişnuit de cazuri în care ii este cerută opinia, pot apărea întârzieri substanţiale peste aceasta perioada medie.

2. Sesizarea Comisiei Europene

O companie care se consideră prejudiciată sau se aşteaptă a fi prejudiciata în viitor de neconformarea legislaţiei sau practicii administrative a unui stat membru cu legislaţia comunitară are şi posibilitatea de a sesiza în mod direct Comisia Europeana („CE”) cu privire la respectivele aspecte. Practic oricine poate depune o plângere faţă de o măsură a unui sat membru pe care o consideră incompatibilă cu legislaţia comunitară, utilizând un formular făcut public pe pagina de internet a CE.

Aceasta procedură este, prin caracteristicile si consecintele sale, foarte diferita de actionarea in judecata:
(I) DURATA DE SOLUTIONARE

În primul rând are avantajul de a dura mai puţin decât procedura de recurs preliminar despre care scriam mai sus. Astfel, CE are obligaţia de a răspunde cererii făcute de contribuabil în termen de două luni. Răspunsul poate fi unul negativ (ex. plângerea nu este întemeiată, nu întruneşte caracteristicile unui caz comunitar etc.), sau unul pozitiv (dacă consideră plângerea fondată), caz în care CE iniţiază procedura de infringement împotriva statului membru vizat.

Procedura de infringement, reglementată de articolul 226 al Tratatului UE, cuprinde trei faze – notificarea oficială, opinia şi trimiterea cazului la CEJ. În primă faza, CE trimite statului membru respectiv o scrisoare de notificare oficială, la care acesta din urma este invitat sa răspundă în termen de două luni. În general, acest schimb de opinii nu este făcut public, rămânând confidenţial. În cazuri extraordinare, care prezintă o importanţă aparte pentru cetăţenii UE (de exemplu, daca este suficient de clar că a exista o lezare a intereselor acestora care a dus de asemenea la un număr foarte mare de sesizări), CE poate decide să informeze publicul printr-un comunicat de presă despre transmiterea scrisorii de notificare oficiale şi conţinutul acesteia.

În cazul în care răspunsul statului membru la scrisoarea de notificare oficială nu convinge CE să îşi schimbe punctul de vedere sau în cazul în care statul membru nu răspunde la notificarea CE, CE emite şi transmite statului membru respectiv o „opinie motivată”, prin care acestuia i se cere imperativ sa îşi modifice legislaţia în termen de două luni. Acesta este, în majoritatea cazurilor, momentul în care CE publică o informare prin care informează cetăţenii UE despre obiectivele acestei proceduri.

Dacă statul membru refuză să îşi alinieze legislaţia cu cea europeană, CE trimite cazul, spre judecare, către CEJ. Aceasta este a treia şi ultima fază a procedurii, care presupune de asemenea şi informarea publică a cetăţenilor UE printr-un comunicat de presă. Decizia CEJ devine obligatorie pentru statul membru în cauză. Mai mult, în cazul în care statul membru nu respecta hotărârea CEJ, Comisia poate cere CEJ penalizarea statului in cauză.

În concluzie, în ceea ce priveşte durata de rezolvare, sesizarea CE cu privire la o încălcare este adesea foarte eficientă, in sesnul ca poate dura minim 4-6 luni. După cum reiese dintr-un comunicat de pe pagina de internet a CE, multe din sesizările trimise CE sunt soluţionate încă din prima fază: de cele mai multe ori statele membre preferă să îşi modifice legislaţia şi să evite un proces costisitor la CEJ.


(II) COSTURI DE SOLUTIONARE REDUSE

Un al doilea avantaj al acestei proceduri constă tocmai în costurile reduse pe care ea le presupune. Practic, CE este cea care prestează munca pentru contribuabil . De asemenea, formatul simplu al scrisorii de sesizare înlesneşte procesul de redactare a acesteia şi elimină necesitatea utilizării limbajul juridic, cum se întâmpla în cazul atacului în instanţă.

(III) CONFIDENTIALITATEA ESTE O OPTIUNE

Un al treilea avantaj al procedurii este dat de faptul că sesizarea trimisa CE permite reclamantului sa isi pastreze, daca doreste, anonimatului faţă de statul membru care se presupune ca a încălcat legislaţia comunitară. Astfel, se pot evita eventuale repercusiuni la care ar putea fi supusă compania respectivă din partea statului membru.

(IV) TRANSPARENTA

Cel de-al patrulea avantaj al sesizării CE constă în faptul că procedura de infringement aduce o bine-venită transparenţă în întregul proces. CE va ţine autorul sesizării la curent cu toţi paşii pe care îi parcurge şi îl consulta înainte de a închide cazul.

(V) DESPAGUBIREA PENTRU PREJUDICII

Totuşi, sesizarea CE implică şi un dezavantaj major pentru un contribuabil care a fost deja prejudiciat de aplicarea legislaţiei interne: finalizarea acestei proceduri se materializează într-o declaraţie prin care măsura vizată, aplicată de statul membru, este declarată ca fiind incompatibilă cu legislaţia comunitară, eventual abrogată din legislaţie sau modificată, dar nu despăgubeşte reclamantul pentru prejudiciile suferite anterior, pe perioada aplicării.
De aceea, pentru a obţine o decizie în cazul lor specific, precum şi o despăgubire pentru prejudiciile suferite, companiile sunt direct interesate să utilizeze şi calea atacului în instanţele naţionale. Nu trebuie să uitam că aceste instanţe naţionale sunt singurele care au competenţa de a acorda compensaţii pentru prejudiciul suferit de reclamanţi.

Astfel, pentru apărarea drepturilor companiei, este deseori utilă sesizarea CE ca un instrument suplimentar, mai degrabă decât ca unică soluţie de atac. Numai în cazul în care contribuabilul nu a fost încă prejudiciat în nici un fel de măsuri fiscale şi administrative neconforme cu legislaţia europeană este recomandabil să apeleze doar la sesizarea către CE.

In cazul in care contribuabilul este efectiv prejudiciat prin efectele unei legi sau practici administrative nationale, actionarea in judecata pentru stabilirea prejudiciului este si singura cale prin care acesta se poate proteja impotriva termenului de prescriptie extinctiva. Altfel, o procedura de infringement finalizata cu success de catre Comisia Europeana poate furniza argumentatia si jurisprudenta necesara pentru recuperarea completa a prejudiciului suferit. Totusi, numai acei contribuabili care si-au cerut deja drepturile in instanta in interiorul termenului de prescriptie se vor afla in pozitia de a fructifica avantajul.


Concluzii

Contribuabilii din România care se consideră prejudiciaţi de existenţa unei masuri legislative sau administrative incompatibile cu legislaţia comunitară pot maximiza şansele de-a soluţiona favorabil problema cu care se confruntă prin recuperarea prejudiciului suferit şi eliminarea măsurii în cauza din legislaţia internă numai dacă utilizează concomitent atât atacul în instanţa naţională cât şi sesizarea directa a CE, beneficiind de serviciile ambelor instituţii europene create pentru a-i garanta drepturile europene: CEJ şi CE.
În practică, exista riscul ca acele curţi naţionale din statele care au devenit recent membre ale UE să nu înţeleagă cu adevărat importanţa şi problemele care pot apărea dacă nu este cerută


¹ O instanta nationala nu este obligata sa trimita CEJ spre interpretare o speta care implica decat daca deciziile respectivei instante sunt definitive.