De auteurs zijn werkzaam bij PricewaterhouseCoopers als belastingadviseurs. In deze rubriek wordt over diverse fiscale onderwerpen geschreven.
Belastingwetgeving
We hebben allemaal wel eens het gevoel gehad dat de overheid traag is met het produceren van een wet. Als we het er over eens zijn dat iets bij wet moet worden geregeld, dan kan dat toch best wat sneller worden aangepakt? De gevoelens zijn begrijpelijk maar misschien niet altijd terecht. Om een beetje te begrijpen waarom het soms zo lang duurt is het goed te bezien welke weg een wetsvoorstel moet doorlopen voor het een echte wet is geworden. Het begint met een idee. Het idee kan ontstaan door de publieke opinie, bijvoorbeeld wanneer de media een probleem signaleren dat moet worden opgelost. Het kan ook afkomstig zijn van een of meer statenleden die, bijvoorbeeld daartoe aangesproken door hun kiezers, van mening zijn dat iets moet worden gewijzigd of het gevolg zijn van het regeerakkoord dat de partijen hebben gesloten. Steeds vaker is wetgeving ook het resultaat van buitenlandse ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld de maatregelen tegen witwaspraktijken die op grond van internationale overeenkomsten in onze wetgeving moeten worden opgenomen. Wetgeving is de taak van de Direktie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ), welke valt onder het Ministerie van Algemene Zaken. Meestal wordt aan DWJZ opdracht gegeven tot het schrijven van een wetsvoorstel. Waar nodig wordt samengewerkt met de overheidsdienst waar het voorstel betrekking op heeft. Bij een fiscaal wetsvoorstel is dit de Directie Fiscale Zaken. Het schrijven van een wetsvoorstel vergt grote nauwkeurigheid, want voorkomen moet worden dat een wet ‘gaten’ openlaat of dat sprake is van ‘overkill’. Ook let DWJZ op dat het wetsvoorstel past in de bestaande wetgeving, dat het geen verboden discriminatie oplevert en dat het niet in strijd komt met het Statuut of met internationale verdragen die de Nederlandse Antillen hebben ondertekend.
Als het wetsvoorstel klaar is, gaat het naar de Minister die voor het onderwerp verantwoordelijk is, bij een fiscaal voorstel de Minister van Financiën of de staatssecretaris voor Fiscale Zaken. Als deze met het voorstel eens is, wordt het gepresenteerd in de Ministerraad. Na goedkeuring gaat het terug naar DWJZ die dan zorg draagt voor aanbieding aan de Raad van Advies (RvA), de Sociaal Economische Raad (SER) en bij een fiscaal voorstel de Bestuurscolleges van de Eilandgebieden, omdat het van invloed is op hun begroting.
Zodra de adviezen van de RvA en de SER binnen zijn wordt het ontwerp waar nodig aangepast en wederom aangeboden aan de Ministerraad. Vervolgens wordt het ontwerp aangeboden aan de Staten van de Nederlandse Antillen. Een ontwerp wordt soms aangeboden voordat de SER heeft geadviseerd, maar dat advies wordt dan zo spoedig mogelijk nagestuurd. De Eilandgebieden worden slechts ‘gehoord’, dat wil zeggen dat op hun reactie niet behoeft te worden gewacht. Meestal zullen de Statenleden voorafgaand aan de behandeling van het ontwerp vragen om de reactie van de Eilandgebieden. In een volgende bijdrage gaan wij in op de behandeling in de Staten. Als een wetsvoorstel is aangenomen zorgt DWJZ dat het wetsvoorstel, dat nu een echte landsverordening is geworden wordt gepubliceerd in het Publicatieblad. Veelal treedt een landsverordening in werking met ingang van de dag volgende op die van publicatie. Het komt ook wel voor dat een landsverordening terugwerkende kracht heeft, bijvoorbeeld tot het begin van het jaar, of uitgestelde werking tot het begin van het volgende jaar. Het voorgaande geeft aan dat het nog wat voeten in de aarde heeft voordat een wetsvoorstel het hele traject van idee tot publicatie heeft doorlopen.
Belastingwetgeving
In een eerdere bijdrage zijn wij ingegaan op de weg die een wetsvoorstel moet doorlopen om uiteindelijk een wet te worden. Behalve langs de Ministerraad, de Direktie Wetgeving en Juridische Zaken, Raad van Advies en de Sociaal Economische Raad wordt een wetsvoorstel ook in de Staten behandeld. Voor een democratie uiteraard essentieel dat volksvertegenwoordigers in de Staten deel uitmaken van het wetgevingsproces.
Bij de Staten worden wetsvoorstellen eerst voorbereid door een commissie. Een fiscaal wetsvoorstel zal worden voorbereid door de commissie die financiële zaken als taak heeft. Deze commissie bespreekt het wetsvoorstel en brengt vervolgens een Voorlopig Verslag uit met vragen die de commissie heeft over het wetsvoorstel. De betrokken Minister reageert hierop met een Nota naar aanleiding van het Verslag waarin hij de vragen beantwoordt die de commissie heeft gesteld, en waar nodig een nadere toelichting geeft. Het komt vaak voor dat tevens een Nota van Wijziging wordt aangeboden waarin het ontwerp wordt aangepast. Hierna kan, vooral bij uitgebreide wetsvoorstellen, de commissie een tweede Voorlopig Verslag uitbrengen. Bij eenvoudige wetsvoorstellen blijft het bij één verslag. Dit wordt aangeduid met de toevoeging ‘tevens Eindverslag’. Na de verslagronde is het wetsvoorstel gereed om plenair te worden behandeld, dat wil zeggen dat het in een openbare Statenzitting wordt besproken. De Statenleden die het woord willen voeren over het wetsvoorstel krijgen dan gelegenheid om zich aan te melden voor de bespreking in eerste termijn. Aan het begin van de behandeling stelt de Statenvoorzitter vast hoeveel spreektijd elk Statenlid krijgt. Dat is mede afhankelijk van de omvang en het belang van het ontwerp. Voor een ontwerp dat slechts een beperkte wijziging aanbrengt zal een heel korte spreektijd worden gegeven. Voor een omvangrijke wijziging zoals het Nieuw Fiscaal Raamwerk enige jaren geleden, krijgen de Statenleden meer spreektijd.
Tijdens hun spreektijd kunnen de Statenleden een amendement aanbieden. Een amendement is een voorstel tot wijziging van het wetsvoorstel. Nadat de Statenleden hun zegje hebben gedaan en hun vragen hebben gesteld is het weer de beurt aan de Minister. Meestal wordt de zitting dan een korte tijd geschorst zodat de Minister tijd krijgt om zijn antwoord voor te bereiden, samen met zijn ambtenaren en adviseurs. Soms komt het voor dat de Staten ondertussen een ander onderwerp bespreken, waar een andere Minister voor verantwoordelijk is. Na de schorsing geeft de Minister zijn antwoord. Hij zal dan ook aangeven of hij de voorgestelde amendementen ‘overneemt’, bezwaren daartegen heeft, of ernstige bezwaren heeft, met andere woorden, dat hij het amendement afwijst. Als de Minister een amendement afwijst wordt wel gezegd dat hij rammelt met zijn portefeuille, ofwel dat hij dreigt met aftreden als de Staten het amendement toch aannemen. De Statenleden kunnen zich vervolgens aanmelden voor een bespreking in tweede termijn, waarna de Minister nogmaals kan antwoorden. Meestal volgt dan de stemming. Stemming is veelal bij handopsteking. Op verzoek van de Statenleden kan echter hoofdelijke stemming worden aangevraagd. Bij belangrijke wetsvoorstellen zal dat altijd het geval zijn. De Statenleden worden dan één voor één gevraagd om hun stem uit te brengen. Soms geeft een Statenlid er de voorkeur aan om niet te stemmen en zal dan zorgen dat hij of zij tijdens de stemming niet in de Statenzaal aanwezig is. Zodra de stemming is afgelopen wordt vastgesteld of het wetsvoorstel is aangenomen.
De ervaring is dat in de praktijk fiscale wetsvoorstellen te lang blijven liggen. Hierdoor ontstaat het risico dat we als internationaal financieel centrum niet snel genoeg reageren op internationale ontwikkelingen. Om de financiële sector in Nederlandse Antillen niet uit de markt te prijzen zullen fiscale wetsvoorstellen veel sneller moeten worden behandeld en worden aangenomen.
